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9月8日，市场消息称，全国第一个特别合作区——深汕特别合作区体制机制调整方案正式通过，合作区调整为深圳全面主导，正式改为深圳市委市政府派出机构。

尽管该消息还没有得到官方正式确认，但受此刺激，9月8日资本市场给出了强烈反映，深圳国资板块股票纷纷大涨，深物业A牢牢封于涨停，深振业A、深天健、沙河股份、深天健A等也都大幅冲高。

此前的9月7日下午，广东省省长马兴瑞主持召开了省政府常务会议，其中专门研究了深汕特别合作区体制机制调整等工作。

而在9月5日，原深汕特别合作区管委会主任何学文刚刚因为严重违纪被“双开”。他在今年1月份被拿掉了深汕特别合作区管委会主任等职衔，并很快被调查。接替他的则是原深圳市国资委党委副书记、纪委书记产耀东，同时领导班子也进行了调整。

2月14日，产耀东领衔的深汕合作区新一届领导班子发布首份“施政报告”：践行"依托深圳、联动汕尾、立足深汕、实干兴城"发展理念，坚持"深圳总部+深汕基地"发展模式，以"纵向形成产业链、横向形成综合服务链"为发展思路，以产业项目建设为中心，努力建设一座有特色的美丽滨海产业新城，突出发展先进制造、新兴海港两大特点产业，重点打造先进制造集聚区、新兴海港商贸区、滨海生态旅游区三大特殊区域。

作为全国第一个特别合作区，深汕特别合作区成立于2011年2月，由广东省直管，属于典型的“飞地经济”。

合作区位于广东汕尾市海丰县，与惠州市惠东县接壤，包括鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积468.3平方公里，规划控制面积约200平方公里，目前总人口7.3万，人口密度每平方公里仅161人。

深汕合作区合作期限为30年，从2011年至2040年止，享有地级市一级管理权限。从地理位置看，其西距深圳市中心120公里，广州200公里，香港82海里，盐田港80公里；东距汕头200公里，汕尾港35公里。

广东省对于深汕合作区的高度重视是有着强烈的政治意义的：当前我国进入全面建成小康社会决胜阶段，中央召开扶贫开发工作会议，习近平总书记已经发出“打响脱贫攻坚战”的动员令。而海陆丰是全国为数不多的位于沿海地区的革命老区，同时也是全国罕见的位于广东沿海地区的贫困地区，广东在自己经济总量超越中国香港、中国台湾和新加坡之时，却还让这块沿海的红色老区处于贫因状态，实在无法交待。

从本次市场消息来看，深汕合作区“由深圳全面主导，正式改为深圳市委市政府派出机构”的确属于一次重大的体制机制调整，直指7年来一直困扰合作区发展的最大痛点。

此前，深汕合作区是一个典型的对口帮扶式的“飞地经济”，在这场游戏中，有三个半玩家：深圳、汕尾、广东省这三个和合作区管委会这半个。游戏规则是：合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，财政体制也是省直管，委托深圳、汕尾两市管理，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

大家可以看出来，这绝对是一个糟糕至极的顶层设定！

长久以来，中国的“行政逐级发包”制度和“政治锦标赛模式”，导致了中国严重的“行政区经济”原则和“地方政府公司主义”的大行其道，行政权力深度介入市场运行和资源配置过程，挖空心思想要促成本辖区内的经济成长，而对别的行政区域的经济运行状态漠不关心，哪怕是自己的友邻。

依此观察深汕合作困局：表面上看，广东省是希望区域内最强的龙头大哥深圳帮扶一下省内最落后的小兄弟汕尾，但在管理体制上却过于追求深、汕的平等与对等，让哥俩儿什么事都商量着来，但演化为现实则必定是博弈矛盾不断，想让两个拥有均等行政权力的行政区精诚合作，这根本就是天方夜谭！

显然，这既然是一场经济为上的合作，当然应该由拥有最强大经济资源的深圳掌控全面话语权，包括财政、人事等核心权力。但是此前的设置，却是广东省与汕尾市更像主导的“甲方”，而深圳则是一个投入巨大资源却只能受制于人的“乙方”，这个合作区能做好才真见鬼了。

园区中国此前文章中曾经提及长三角一个公认较为成功的“飞地园区”——江苏江阴—靖江工业园区。在这个园区当中，首先是把顶层设计做明确，有一个绝对的主导方，就是更为强势的输出方江阴。园区管委会的人事权、财政权、土地权等完全掌握在江阴市手里（管委会的绝大部分干部都绝对是江阴干部），靖江市只对民政等社会事务有管辖权，工商、地税则由江苏省派驻。

这就意味着江阴方面有绝对的主导权，从而赋予了江阴有更多的主动性和能动性——谁付出，谁说话，受益方做好基本的配合和服务就好。

事实胜于雄辩，2016年底，江阴—靖江工业园区凭借产业集聚、区位优势、联动开发、科技创新、人才资源荣获“长三角最强中国制造产业集聚区”称号。

反过来看深汕合作区，作为广东省寄予厚望，还顶着“中国第一个特别合作区”光环的重头工程，其实在体制机制创新方面根本没有体现出什么“特别”之处，更遑论经济发展，不但7年来收效甚微，还出现管委会主任何学文“双开”的丑闻，令深圳、汕尾乃至整个广东省颜面扫地。

以此来看，这次重大的体制机制调整，就是要实现五个字，“深圳说了算！”，可谓亡羊补牢，知耻后勇，犹未晚也。

深圳全面主导，正式改为深圳市委市政府派出机构”，这才真正让深圳觉得这是自己家的事情，更有归属感和责任感，名正则言顺，言顺则事通，深汕合作区才有可能迈出崭新的一步。

仅从掌舵手的更迭就可以看出其中的升级意味：原管委会主任何学文此前仅仅是深圳宝安区区委书记，而刚刚履新的产耀东则是深圳市国资委党委副书记、纪委书记，二者分量决不可同日而语，更能看出深圳倾向度的空前加强。

深汕特别合作区管委会主任产耀东

园区中国认为，这次重大体制机制调整的意义在于八点：

一、把汕尾地区的贫穷落后几乎转换成了深圳市的法定责任高度，可以让深圳在汕尾巨大投资的政治风险降低到最小；

二、既然是深圳市委市政府派出机构，深圳就得以大面积向合作区调派精英干部，重建这个区域的行政管治体系，提升其公共服务水平；

三、能够有效缓解现在深圳面临的最大难题：土地窘境。深圳可以将新获的5271平方公里的沿海土地，以全新的理念、视野、路径进行集约利用、精细开发，将之建成广东省产业升级、科学发展、产城融合的标本示范区。深圳一直都很自豪的全国领先的城市规划水平，也可以派上大用场。

四、深圳有了一个更强的产业发展纵深地带，可以将合作区建成自己梯度式的制造业基地和大型工业中心，许多由于深圳缺地而无法落户的重大工业项目，甚至部分重工业大项目，均可放在合作区。这就有效解决了深圳面临的越来越严重而棘手的产业结构失衡问题。与此同时，海陆丰地区本身天然优质的自然禀赋，还可成为深圳东部的旅游胜地和农产品生产基地。

五、汕尾与深圳本土隔着惠阳和惠东，这就有了一个天然的缓冲地带，从而有效避免深圳的房地产投机延烧到汕尾，控制海陆丰地区的土地成本和人工成本，成为深圳最佳的成本洼地，这对深圳和汕尾两地都有好处。

六、汕尾原本是珠三角最贫穷落后的地区，现在由深圳市财政对这320万人民作出承担，事实上是由深圳承担了广东省的一大负担，并帮助广东省解决了五千多平方公里的发展和现代化问题。

七、海陆丰地区是广东省为数不多的红色老区，由广东改革开放近40年来成就最大的深圳特区，来提携广东数十年最大的心病之一海陆丰老区，实在是最佳方案。

八、汕尾地区是粤东沿海也是中国沿海地区的发展陷落带，深圳来提升汕尾，可以有效地填补这个陷落带，与粤港澳大湾区高度衔接融合，再向东更好地辐射粤东地区甚至闽南地区，最终形成更为卷帙恢弘的“厦深经济带”。而由深圳辐射粤东、广州辐射粤北和粤西，也正是广东区域统筹协调发展的最佳分工，使广深两市变过度恶性竞争为良性分工合作，实在是整个广东省之福！

不过，园区中国感觉目前深圳仍然面临两个潜在的隐忧：

第一个隐忧是，虽然将汕尾的干扰因素降低，但深圳其实仍然在大层面上要面临与广东省之间的潜在博弈，小层面上在算财政账、土地拆迁等方面都要避免陷入大窟窿当中，掣肘因素依然不少；

第二个隐忧是，虽然我们一直推崇深圳的园区模式，但是绝不是说我们觉得政府性园区做得有多么出色优越，产业规划、招商引资和园区管理方面，至少和上海、苏州等国营园区模式相比恐怕还要逊之。

其实，华南园区模式更多还是市场化民营主体做得更为优秀。这就是一个问题所在——深圳政府并没有太成功的园区开发经验，其在河源、广安等地的“飞地园区”也还远远没有到成功之说。如何能够在深汕合作区拿出更多的园区开发运营、产业规划招商等有说服力的东西，我们还真的想看看，在这个一心要逆袭的“中国第一个特别合作区”中，深圳到底有何“特别”的能为？

第三个隐忧，则不仅仅是深汕合作所独有，而是所有飞地园区都需要探索的一种更进一步的深刻体制机制创新——“小政府、大企业”的市场化运作模式，这种模式其实在前海已经实实在在地探索，如2016年前海蛇口自贸投资发展有限公司的出现。

我们认为这种“小政府、大企业”的企业化管理、市场化运作、社会资本充分参与的模式，本身也有利于克服“飞地园区”种种根源性的痼疾，即去行政化、去区域化，以一个多方合资、全面“改制”、自主经营的具有独立法人地位的经济实体来全面承担区域发展，和国有资产保值增值责任，同时以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限，两地政府则按照股权确立其成本分担和权益分配方式。

而这正符合了6月份发改委、国土部、商务部等八个国家部门联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》第七条中，明确鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作，“支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离”的精神。

非如此，“飞地经济”本身根深蒂固的顽疾就很难被根治。我们同样希望，在深汕合作区乃至粤港澳大湾区和雄安新区，这种模式能够实实在在地涌现出来，延续下去，这，才正是我们要以大无畏之勇气去踏上的改革与创新之路。

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